경기도 고양시ㆍ민원인 - 둘 이상의 주택건설대지를 대상으로 주택건설사업을 하려는 하나의 지역주택조합의 설립을 인가할 수 있는지 여부(「주택법」 제11조 등 관련)

【질의요지】 「주택법」 제2조제12호에서는 주택단지란 같은 법 제15조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건설하거나 대지를 조성하는 데 사용되는 일단(一團)의 토지를 말한다고 규정하고 있는 한편,같은 법 제11조제1항에서는 많은 수의 구성원이 주택을 마련하기 위해 주택조합을 설립하려는 경우에는 관할 시장·군수·구청장 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말함)을 말하며, 이하 같음의 인가를 받아야 한다고 규정하면서, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따라 주택을 마련하기 위해 주택조합설립인가 「주택법」 제2조제11호가목에 따른 지역주택조합의 설립인가를 말하며, 이하 같음.를 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원(제1호) 및 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권(제2호)을 확보하도록 규정하고 있는바,가. 같은 법 제11조제2항 각 호에 따른 “해당 주택건설대지”가 둘 이상의 주택단지 주택조합설립인가 시점에서 「주택법」 제11조제2항 각 호에 따른 “해당 주택건설대지”에 대한 토지이용계획(「도시개발법」 에 따른 도시개발사업의 계획 등에 따른 토지이용계획을 말함)이 결정된 경우로서, 주택조합설립인가 이후 해당 주택건설대지가 도로·하천 등으로 양분되지 않는 경우를 전제함.로 구성될 수 있는지?나. 시장·군수·구청장은 둘 이상의 주택건설대지를 대상으로 주택건설사업을 하려는 하나의 지역주택조합 각각의 주택건설대지에 대해 「주택법」 제11조제2항 각 호의 요건 및 같은 법 시행령 제20조제7항의 요건을 모두 충족한 경우를 전제함.의 설립을 인가할 수 있는지? 【회답】 가. 질의 가에 대해「주택법」 제11조제2항 각 호에 따른 “해당 주택건설대지”는 둘 이상의 주택단지로 구성될 수 없습니다.나. 질의 나에 대해시장·군수·구청장은 둘 이상의 주택건설대지를 대상으로 주택건설사업을 하려는 하나의 지역주택조합의 설립을 인가할 수 없습니다. 【이유】 가. 질의 가에 대해우선 「주택법」 제11조제2항에서는 주택을 마련하기 위해 주택조합설립인가를 받으려는 자는 “해당 주택건설대지”의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원(제1호)과 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권(제2호)을 모두 확보해야 한다고 규정하고 있고, 주택조합의 설립방법·설립절차 등을 규정하고 있는 같은 법 시행령 제20조제9항에서는 시장·군수·구청장은 “해당 주택건설대지”에 대해 「주택법」 또는 관계 법령에 따른 건축기준 및 건축제한 등을 고려하여 해당 주택건설대지에 주택건설이 가능한지 여부(제1호) 등 같은 항 각 호의 사항을 종합적으로 검토하여 주택조합의 설립인가 여부를 결정하도록 규정하고 있는바, 주택법령에서는 주택건설대지를 기준으로 지역주택조합 설립인가 요건을 규정하고 있을 뿐, “해당 주택건설대지”가 하나의 주택단지로 구성되어야 하는지, 아니면 둘 이상의 주택단지로 구성될 수 있는지 여부를 명시적으로 규정하고 있지 않으므로, 지역주택조합 설립인가 요건의 기준인 “해당 주택건설대지”가 둘 이상의 주택단지로 구성될 수 있는지 여부는 다른 규정과의 관계, 규정의 체계 및 입법취지 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 합니다.그런데 「주택법」 제2조제11호에서는 “주택조합”을 많은 수의 구성원이 같은 법 제15조에 따른 사업계획승인을 받아 주택을 마련하기 위해 결성하는 조합으로 정의하여, 같은 법 제11조제1항에 따른 지역주택조합의 설립인가는 주택건설 사업계획승인의 선행 절차임을 분명히 하고 있고, 같은 법 제2조제12호에서는 “주택단지”란 같은 법 제15조에 따른 주택건설 사업계획승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건설하는데 사용되는 일단의 토지라고 규정하여, 주택건설 사업계획승인의 대상 단위를 “주택단지”로 규정하고 있는바 대법원 2005. 6. 24. 선고 2003다55455 판결례 및 2018. 11. 29. 2016두38792 판결례 참조, 주택건설 사업계획승인의 선행 절차로서 지역주택조합 설립인가를 받으려는 자가 사용권원 등을 확보해야 하는 “주택건설대지”는 주택건설사업의 대상이 되는 토지를 지칭하는 것으로서, 사업계획승인의 대상 단위인 “주택단지”와 동일한 공간적 개념을 의미한다고 보는 것이 지역주택조합이 시행하는 주택건설사업의 일련의 절차를 고려한 합리적인 해석입니다.그리고 「주택법」 제21조제1항에서는 같은 법 제15조제1항 또는 제3항에 따라 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 “해당 주택건설대지”의 소유권을 확보해야 한다고 규정하고 있는데, 주택건설사업계획 승인의 대상 단위가 “주택단지”라는 점에 비추어 보더라도 “해당 주택건설대지”는 “주택단지”와 동일한 공간적 범위를 의미 법제처 2011. 6. 30. 회신 11-0241 해석례 참조한다고 볼 수 있고, 「주택법」상의 “주택건설대지”와 “주택단지”는 해당 용어가 사용되는 시점 등에 따라 표현에 차이가 있을 뿐 모두 주택건설사업 대상이 되는 토지를 지칭하는 용어 법제처 2008. 5. 9. 회신 08-0043 해석례 참조로서, “주택건설대지”를 “주택단지”보다 광의의 개념으로 볼 수는 없는바, 같은 법 제11조제2항에 따른 “해당 주택건설대지”는 둘 이상의 주택단지로 구성될 수 없다고 보는 것이 「주택법」의 규정체계에 부합하는 해석입니다.더욱이 「주택법」 제11조제2항에서 지역주택조합의 설립인가 요건으로 해당 주택건설대지의 일정 비율 이상에 해당하는 토지의 사용권원 및 소유권을 확보하도록 한 취지는 주택건설사업 대상 토지를 확보하지 못한 상태에서 조합설립인가를 받는 경우 사업계획승인을 받기 위한 토지의 소유권 확보가 늦어져 사업이 장기간 지연 또는 중단되는 상황을 예방하기 위함인데 2020. 1. 9. 의안번호 제2024487호로 발의된 「주택법」 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 검토보고서 참조, 만약 같은 항 각 호에 따른 “해당 주택건설대지”가 둘 이상의 주택단지로 구성될 수 있다고 본다면, 둘 이상의 주택단지로 구성된 전체 주택건설대지에 대한 사용권원 및 소유권 확보 요건은 충족하였으나, 그 중 일부 주택단지에 대한 사용권원 및 소유권은 확보하지 못한 경우에도 같은 조 제1항에 따른 주택조합의 설립인가가 가능하게 되어 「주택법」에서 규정한 지역주택조합의 설립요건을 형해화할 뿐 아니라, 추후 소유권 등이 확보되지 않은 주택단지와 관련한 분쟁이 발생하여 해당 주택건설사업이 지연되거나 중단될 가능성을 고려할 때, 조합원의 재산상 피해를 예방하려고 한 당초의 입법취지에도 반하는 불합리한 결과가 초래될 수 있다는 점에서 타당하지 않습니다.아울러 「주택법」 제11조제2항 각 호에 따른 “해당 주택건설대지”가 둘 이상의 주택단지로 구성될 수 있다고 본다면, “해당 주택건설대지”를 구성하는 주택단지가 각각 다른 시·군·구에 위치할 경우에는 어느 주택단지를 관할하는 군수·구청장이 해당 지역주택조합에 대해 같은 조 제1항에 따른 설립·변경 또는 해산 인가를 해야 하는지 명확하지 않아 집행상 상당한 혼란이 초래될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.따라서 「주택법」 제11조제2항 각 호에 따른 “해당 주택건설대지”는 둘 이상의 주택단지로 구성될 수 없습니다.나. 질의 나에 대해먼저 현행 「주택법」 제11조제2항제1호의 내용은 구 「주택법」(2015. 7. 24. 법률 제13435호로 일부개정된 것을 말함) 제32조제2항 본문 해당 규정은 법률 제13805호로 「주택법」이 전부개정되면서 같은 법 제11조제2항 본문으로 재규정된 후, 법률 제16870호로 「주택법」이 일부개정되면서 같은 법 제11조제2항제1호로 그 내용의 변경 없이 이동됨.에서 최초로 규정된 것으로서, 그 개정이유를 “주택조합의 설립을 위해 필요한 토지소유자 등의 동의 비율”을 명시적으로 법률로 규정한 것이라고 밝히고 있는 점 2015. 7. 24. 법률 제13435호로 일부개정된 「주택법」 개정이유 및 주요내용 참조, 질의 가에서 살핀대로 「주택법」 제11조제2항에 따른 “해당 주택건설대지”는 “주택단지”와 동일한 공간적 범위를 가지는 것으로서, 지역주택조합이 하려는 주택건설사업의 …